Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages

Le Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires de dommages, anciennement Fonds de Garantie Automobile, est une structure chargée d'indemniser les victimes de préjudices dans des hypothèses particulièrement variées et selon des modalités différentes.


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  • -1. - Le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages est chargé, quand le responsable des dommages demeure... (source : assemblee-nationale)

Le Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires de dommages (FGAO), anciennement Fonds de Garantie Automobile (FGA), est une structure chargée d'indemniser les victimes de préjudices dans des hypothèses particulièrement variées et selon des modalités différentes. Ce Fonds trouve son origine et son développement avec l'essor constant de la circulation automobile et l'augmentation des accidents qui en résultait. Au fil des années, le champ d'intervention du Fonds de garantie s'est étendu et s'est vu attribuer de nouvelles fonctions en matière d'indemnisation des victimes, surtout pour les risques miniers et technologiques et les défaillances de sociétés d'assurances de dommages.

Sous l'appellation unique Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, d'autre part plutôt mal choisie[1], se dissimule par conséquent la réalité d'une structure complexe.

Historique du FGAO

L'instauration du Fonds de garantie automobile est antérieure à la mise en place de l'obligation d'assurance elle-même. C'est en effet dès 1951 que le législateur français a mis en place une structure chargée de payer les indemnités allouées aux victimes d'accidents corporels causés par des véhicules terrestres à moteur dont les conducteurs demeuraient inconnus, insolvables ou non assurés[2].

Le modèle était économiquement intenable et le déficit du Fonds atteignit 6 millions de francs en 1957, il parut indispensable de le doubler d'une assurance obligatoire de responsabilité civile, instituée par la loi du 27 février 1958[3].

Détail intéressant, le législateur s'était, dès 1951, réservé la possibilité de mettre en place cette obligation : le Fonds de garantie avait été institué "sans préjudice des dispositions qui pourraient être ultérieurement prises dans le cadre d'un dispositif d'assurances obligatoires".

Par la suite, le champ d'intervention du Fonds a progressivement été étendu.

L'organisation et le financement du FGAO

Aujourd'hui, le FGAO est une "personne morale de droit privé" qui "groupe l'ensemble des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'État", couvrant "les risques faisant l'objet d'une obligation d'assurance", mais aussi les entreprises offrant "des garanties en matière d'assurance automobile et de chasse"[5]. Cette adhésion est obligatoire et "ne prend fin qu'en cas de retrait, de cessation ou de caducité de l'agrément"[6]. Les articles R. 421-25 et suivants du code des assurances précisent en outre son organisation, son fonctionnement et les modalités de son contrôle.

En outre, les entreprises d'assurance, adhérentes d'office au Fonds, ne peuvent se servir de cet état de fait à des fins publicitaires[7].

L'article L. 421-4 du code des assurances dégage trois sources de financement du FGAO. Il en existe une quatrième, prévue par une autre disposition du même code. Diverses dispositions réglementaires viennent apporter les précisions nécessaires[8].

Le FGAO au centre du système de protection des assurés

Le législateur aurait pu confier cette nouvelle mission de protection à un Fonds ad hoc, ou alors au Fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d'assurance de personnes (FGAV) qui vu son champ d'intervention élargi. Il a finalement choisi de placer le FGAO au centre du système de protection des assurés. On peut s'étonner d'un tel choix tant le risque couvert (la défaillance) semble rigoureusement semblable. Deux filiales d'un même groupe financier, l'une opérant en assurance-vie, l'autre en assurance-dommages, seraient prises en charge par des entités différentes si elles venaient à défaillir.

Le mécanisme mis en place par le législateur

Ce mécanisme bénéficie aux souscripteurs et bénéficiaires de prestations de contrats d'assurance dont la souscription est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire contre la défaillance des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'État[11]. Sont exclus[12] de la couverture les contrats relatifs à certains biens spécifiques (corps de véhicules maritimes, fluviaux, aériens, spatiaux et ferroviaires) ou souscrits par certaines personnes (les personnes proches de l'entreprise, les autres assureurs, les établissements de crédit, et en particulier les personnes morales ou physiques s'assurant pour leurs activités professionnelles).

Quand l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) estime qu'une entreprise d'assurances n'est plus en mesure de faire face à ses engagements[13], elle prévient le FGAO qui dispose de 15 jours pour lui adresser ses observations. Elle statue ensuite sur la saisine du Fonds et lui notifie sa décision de recourir ou non à lui. Quand c'est le cas, l'ACAM lance immédiatement un appel d'offres en vue du transfert de portefeuille de contrats de cette entreprise. Cette décision emporte retrait de l'ensemble des agréments administratifs de l'entreprise défaillante.

Le Fonds sera nommé à intervenir dans deux cas différents : la procédure de transfert peut échouer complètement, ou la cession n'être que partielle. Pour les contrats qui n'ont pas pu être transférés, le Fonds interviendra dans l'ensemble des sinistres dont le fait générateur est intervenu entre le retrait de l'agrément et jusqu'au quarantième jour suivant ce dernier. La réclamation ne pourra intervenir que cinq ans après le retrait de l'agrément. Le Fonds garantit les droits des assurés, souscripteurs et bénéficiaires des contrats par des versements comme de besoin, dans la double limite des conditions spécifiques et d'un plafond fixé à 90% de l'indemnité qui lui aurait été délivrée par l'assureur défaillant.

Le Fonds, enfin, est subrogé dans les droits des victimes à concurrence des sommes qu'il a versées et peut engager la responsabilité des dirigeants de l'entreprise d'assurance défaillante, et du responsable du dommage s'il a été amené à garantir la dette de responsabilité d'un tiers[14].

Champs d'intervention du FGAO

Accidents de la circulation et accidents de chasse

L'indemnisation des accidents de la circulation forme la mission historique du Fonds de garantie. Cette mission a rapidement été complétée par la prise en charge des accidents liés à la chasse.

Les conditions de l'indemnisation

La victime, française, ressortissante de l'Union européenne ou résidant en France, doit être titulaire d'un droit à réparation contre un tiers[15] – on voit dès désormais poindre le spectre de la subsidiarité. Sont exclues l'ensemble des personnes n'ayant aucun débiteur et surtout celles qui sont "responsables" de leur propre dommage. On pense essentiellement au conducteur seul impliqué dans un accident de la circulation.

Ce responsable doit être inconnu, ou connu mais non assuré. Cette absence d'assurance peut exister ab initio si le responsable n'a souscrit aucun contrat, ou si ce dernier a été résilié. Elle peut aussi être invoquée par l'assureur après le sinistre, qui cherchera à obtenir la nullité du contrat ou qui prouvera la suspension du contrat ou de la garantie[16].

L'accident doit avoir eu lieu sur le territoire métropolitain, dans les DOM ou à Mayotte[17], limitation incohérente qui n'est pas sans poser problème quand l'accident survient à l'étranger. Il peut s'agir d'un accident impliquant un véhicule terrestre à moteur, dans un lieu public ou privé[18]. Le FGAO peut aussi indemniser le dommage subi par une personne, résultant d'un accident causé par une personne circulant sur le sol ou un animal[19]. Le Fonds n'est pas tenu quand la faute et le dommage sont intentionnels[20].

Enfin, l'ensemble des dommages ne sont pas indemnisés par le Fonds. Si les dommages corporels (personnels et économiques) sont indemnisés sans limite, les dommages matériels ne sont indemnisés qu'à certaines conditions. En matière d'accident automobile ou d'accident causé par une personne circulant sur le sol, la victime ne sera pas indemnisée de son préjudice matériel si l'auteur est inconnu et que l'accident n'a entraîné aucune conséquence corporelle – ce sont les risques de fraude que cherche ici à limiter le législateur. Pour les mêmes raisons, la condition est semblable tant que l'accident a été causé par un animal inconnu. Enfin, l'article A. 421-1-1 du code des assurances plafonne l'indemnité due au titre des dommages matériel à 1 million d'euros par sinistre.

En matière de saisine du Fonds, l'article L. 421-6 du code des assurances renvoie les questions purement techniques au pouvoir réglementaire, qui n'a pas œuvré, c'est un euphémisme, avec la plus extrême clarté[21], ni dans la rédaction, ni dans la présentation des textes. Distinguons cependant les considérations générales de certaines questions spécifiques, selon que l'auteur est inconnu, ou connu mais non assuré, ou à la garantie contestée.

Le FGAO est actuellement régi par les articles L. 421-1 à L. 421-17, R. 421-1 à R. 423-18 et A. 421-1 à A. 421-3 du code des assurances.

Une intervention à titre subsidiaire

L'article L. 421-1 du code des assurances est particulièrement clair à ce sujet : "le Fonds de Garantie paie les indemnités qui ne peuvent être prises en charge à aucun autre titre". Le Fonds n'intervenant qu'à titre subsidiaire, toute la question se focalise sur la définition réelle de "l'autre titre". La victime ne peut obtenir une indemnité si son préjudice a déjà été réparé par son assureur de choses, ou par un éventuel tiers payeur, tant que ces prestations ont un caractère indemnitaire[33]. Par conséquent qu'un assureur est susceptible d'intervenir à n'importe quel titre, le Fonds sera mis hors de cause et ne pourra en aucun cas être condamnée au titre de la contribution à la dette.

L'extension aux accidents de chasse

Une loi n°66-497 du 11 juillet 1966, complétée par un décret n°68-170 du 19 février 1968, a élargi les attributions du Fonds en y intégrant les accidents de chasse. Cette extension de compétence a d'ailleurs entraîné un changement d'appellation du Fonds, passé de "Fonds de garantie automobile" à "Fonds de garantie contre les accidents de la circulation et de chasse". Le fait générateur de l'intervention du Fonds est caractérisé par un acte de chasse. Ce dernier, qui n'est pas défini par la loi, est le plus souvent défini comme la recherche, la poursuite et la capture du gibier.

Le régime n'est pas applicable en Guyane et ne permet que l'indemnisation des dommages corporels. Sous ces deux réserves, les dispositions réglementaires[34] renvoient pour une bonne part au régime des accidents de la circulation.

Risques technologiques

La loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels ainsi qu'à la réparation des dommages en découlant, répond au traumatisme causé par l'explosion de l'usine AZF de Toulouse, le 21 septembre 2001. Elle a créé, à travers les articles L. 128-1 et suivants du code des assurances, une série de dispositions calquées sur le régime des catastrophes naturelles et surtout l'inclusion obligatoire, dans les contrats d'assurance dommage couvrant les lieux à usage d'habitation et les véhicules terrestres à moteur des particuliers, d'une garantie des dommages causés par une catastrophe technologique.

La catastrophe technologique forme le résultat d'un accident survenu dans une installation classée, soit soumise à déclaration, soit soumise à autorisation administrative. Cet accident doit avoir endommagé et rendus inhabitables "plus de cinq cents logements". L'état de catastrophe technologique est constaté dans un délai maximal de quinze jours par arrêté conjoint du Ministre de l'Economie, du Ministre chargé de la Sécurité Civile et du Ministre de l'Environnement.

L'article L. 421-16 du code des assurances prévoit que les personnes non assurées victimes d'une catastrophe technologique seront indemnisées de leurs dommages immobiliers par le Fonds. Cette indemnisation est plafonnée à 100.000 euros.

Risques miniers

L'article L. 421-17, qui résulte lui aussi de la loi du 30 juillet 2003, prévoit l'indemnisation des dommages à l'habitation principale, survenus à compter du 1er septembre 1998, quand ils résultent "d'une activité minière présente ou passée". Cette indemnisation est intégrale à concurrence d'un plafond de 300.000 euros. Tout propriétaire d'un bien à usage d'habitation principale, qu'il y habite ou que ces immeubles soient loués à des particuliers, peut saisir le Fonds de Garantie. La réparation intégrale doit permettre au propriétaire de l'immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d'un immeuble de consistance et de confort équivalents. Si ces dommages sont assurés, l'indemnisation versée par le Fonds de Garantie vient en complément de celle qui est due par l'assureur. La victime qui souhaite saisir le Fonds de Garantie doit le faire dans les six mois qui suivent la manifestation des dommages et adresser, avec sa déclaration, les documents justifiant sa qualité à agir.

Défaillance d'une société d'assurance

La loi de sécurité financière du 1er août 2003 a créé un mécanisme en vue de renforcer la sécurité des assurés, en reproduisant pour certaines assurances de dommages le dispositif mis en place en 1999 pour les assurances de personnes. C'est le FGAO, renommé pour l'occasion, qui s'est vu confier la responsabilité de ce système.

Notes et références

  1. Mal choisie parce que le FGAO ne garantit pas seulement des dommages liés à une assurance obligatoire, la garantie catastrophes technologiques offerte par le Fonds ne se substitue pas à une assurance obligatoire, mais à une garantie qui doit obligatoirement figurer dans un contrat qui, lui, est purement facultatif.
  2. Art. 15 de la loi n°51-1508 du 31 décembre 1951 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l'année 1952.
  3. Loi n°58-208 du 27 février 1958 instituant une obligation d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur.
  4. Cass. ch. mixte, 28 mai 1990 ; Resp. civ. et assur. 1990, comm. 226 et chron. 11, H. Groutel. La solution est antérieure mais il existait une certaine controverse doctrinale quant à la hiérarchie des normes de l'époque. L'ancien article L. 420-1 ne prévoyait que le cas des personnes responsables d'accidents de circulation, alors que le texte réglementaire d'application, de valeur obligatoirement inférieure, faisait en plus référence aux accidents causés par des animaux et des choses autres qu'un VTM.
  5. C. ass., art. L. 421-2 ; le texte, plutôt mal rédigé, semble redondant. Il semble en effet peu probable qu'une entreprise d'assurance offre des "garanties en matière d'assurance automobile et de chasse" sans offrir en même temps les garanties obligatoires afférentes à ces risques. Cette dernière phrase est par conséquent plutôt inutile.
  6. C. ass., art. R. 421-25
  7. Même article ; cette disposition est intéressante car elle conduit à se poser la question suivante : quel bénéfice (suffisamment intéressant pour servir d'argument publicitaire) un assuré tirerait-il de l'adhésion de son assureur de responsabilité au FGAO ? En vérité… aucun ! Si l'assuré est victime d'un dommage, c'est l'assureur du responsable qui est susceptible de garantir le sinistre. Si le responsable est inconnu ou non assuré (cf. infra), le Fonds sera dans l'ensemble des cas amené à intervenir par la simple application des dispositions relatives à sa compétence. En faisant preuve d'une touche de cynisme et si la loi ne prévoyait pas une adhésion obligatoire, nous dirions qu'un assureur pourrait tirer un avantage publicitaire de sa… non-adhésion au Fonds ! Comme adhérent, il devra en effet (cf. infra) recouvrer une cotisation conçue pour financer le Fonds, chargeant d'autant la prime finale. On comprend, cependant, la logique qui sous-tend cette disposition, à savoir la volonté de ne pas créer une confusion dans l'esprit du candidat à l'assurance, pour qui une telle mention publicitaire pourrait signifier qu'il sera "mieux" indemnisé par cet assureur à cause de cette adhésion.
  8. C. ass., art. R. 421-27 et s.
  9. C. ass., art. A. 421-3 et 4.
  10. C. ass., art. L. 211-14.
  11. C. ass., art. L. 421-9 I
  12. C. ass., art. L. 421-9 II
  13. C. ass., art. L. 421-9-2
  14. C. ass., art. L. 421-9-4
  15. C. ass., art. R. 421-13
  16. C'est le cas si l'assuré ne s'est pas acquitté de la prime (C. ass., art. L. 113-3 et R. 211-13 2°). Le contrat est maintenu, mais la garantie de l'assureur est suspendue jusqu'au paiement effectif de la prime due
  17. C. ass., art. R. 421-1
  18. C. ass., art. L. 421-1 I
  19. C. ass., art. L. 421-1 II ; Attention : il doit s'agir d'un accident de la circulation. Ce n'est pas le cas, par exemple d'une morsure ou d'une piqûre.
  20. V. par ex. une collision volontairement causée par l'un des conducteurs qui voulait provoquer les blessures subies par l'autre : Cass. Civ. 2e, 2 mars 1994.
  21. Rappelons que c'est le Trésor qui est compétent en matière d'assurance, et ses services ne sont pas connus pour faire preuve d'une extraordinaire synthèse en matière de rédaction juridique.
  22. C. ass, , art. R. 421-13
  23. C. ass., art. L. 211-22 : "Les dispositions des articles [relatifs aux procédures d'indemnisation] sont applicables au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages institué par l'article L. 421-1, dans ses rapports avec les victimes ou leurs ayants droit".
  24. C. ass, , art. R. 421-2
  25. C. ass, , art. R. 421-3
  26. En adressant une copie de l'acte introductif d'instance si c'est une juridiction civile (C. ass., art. R. 421-15 al. 2)  ; en l'avisant par LRAR de sa constitution de partie civile si c'est une juridiction répressive (C. ass., art. R. 421-15 al. 4).
  27. C. ass., art. R. 421-12
  28. C. ass., art. R. 421-11
  29. C. ass., art. R. 421-12 al. 2 ; Notons que l'indemnisation de dommages seulement matériels est enfermée dans un double délai énormément plus court : 6 mois à compter de la connaissance de l'absence de garantie et 12 mois à compter de l'accident (C. ass., art. R. 421-20).
  30. C. ass., art. R. 421-4.
  31. C. ass., art. R. 421-5 et R. 421-6.
  32. La procédure change selon la nature civile ou pénale de la juridiction. Le lecteur pourra se reporter aux articles R. 421-7 et s. du code des assurances pour des détails supplémentaires.
  33. Ce qui n'est pas le cas, par exemple, d'une assurance de personne de type assurance-invalidité.
  34. C. ass., art. R. 421-21 à 24

Voir aussi

Commission d'indemnisation des victimes d'infractions

Lien externe

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